各區生態環境局、市環境執法總隊：
現將《上海市貫徹〈關于優化生態環境保護執法方式提高執法效能的指導意見〉的實施方案》印發給你們，請遵照執行。
上海市生態環境局
2021年3月30日
上海市貫徹《關于優化生態環境保護執法方式提高執法效能的指導意見》的實施方案
為適應新形勢下生態環境執法工作，根據生態環境部《關于優化生態環境保護執法方式提高執法效能的指導意見》（環執法〔2021〕1號）的精神，結合本市實際情況，制定本實施方案。
一、 指導思想
全面落實習近平生態文明思想和法治思想，深入貫徹新發展理念，進一步改善營商環境，促進經濟高質量發展，統籌常態化疫情防控、經濟社會發展和生態環境保護的關系，嚴格執法責任，優化執法方式，完善執法機制，規范執法行為，全面提高生態環境執法效能。
二、 工作目標
（一）依法履行職責，推進法治化建設
強化法治意識，善于運用法治思維和法治方法開展生態環境執法工作，用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態環境。明晰職責邊界，實現權責統一，構建責任明晰、邊界清晰、行為規范、保障有力、運轉高效的生態環境執法體系。
（二）推廣智慧執法，助力數字化轉型
依托信息化技術，充分利用衛星遙感、在線監測、用電監控、大數據分析等現代化手段，推廣“互聯網+統一指揮+綜合執法”，完善本市生態環境移動執法平臺，實現移動執法系統應用全覆蓋、全使用和全聯網。
（三）優化執法方式，提升績效化水平
統籌全市執法力量，聚焦重點區域、重點領域和重點時段的生態環境問題，加強跨區域交叉檢查。結合生態環境信用體系建設，建立實施常態化監督執法正面清單管理制度，推進分級分類監管，提高執法的精準性。
（四）提高執法水平，加快規范化進程
落實生態環境監督執法“三項制度”，實施現場檢查計劃制度，統一全市行政處罰程序，建立專案查辦制度，規范行政處罰自由裁量權，完善典型執法案件指導制度，推進生態環境執法稽查，不斷規范環境執法行為。
（五）堅持多元共治，構建一體化模式
推進生態環境資源的有效整合，確保生態環境執法的統一性、系統性，建立各司其職、各負其責、相互配合、齊抓共管的聯動機制。強化與公檢法等部門協同配合，強化“兩法”銜接，開展重大案件聯合執法行動。
三、 主要任務
（一）編制執法目錄清單，厘清環境執法職責
一是按期完成目錄編制工作。根據生態環境部印發的《生態環境保護綜合執法事項指導目錄（2020年版）》（環人事〔2020〕14號），按照生態環境部的要求，經市政府審批通過后，向社會公布“目錄清單”。
二是編寫目錄清單實用手冊。市生態環境局組織編寫《生態環境綜合執法目錄實用手冊》，明確執法目錄所列違法事項的構成要件、事實認定、證據收集、責任主體等內容，便于執法人員現場執法操作，保障執法的規范性、精準性和有效性。
（二）完善履職責任制度，開展執法履職評估
一是明確環境執法履職要求。市、區生態環境局結合屬地管理、誰核發誰監管等原則，制定行政執法履職要求清單。進一步落實第一責任層級執法事項的崗位責任，公開履職方式，細化工作流程，強化內部監督，明確問責辦法。
二是開展執法履職評估試點。市生態環境局結合生態環境保護形勢和執法特點，探索形成可量化的綜合行政執法履職評估指標體系，先行對本市1個中心城區和1個非中心城區開展環境執法履職評估試點，積累經驗后制定可以量化的履職評估辦法，逐年推廣至全市各生態環境部門和市環境執法總隊。
（三）統籌環境執法力量，制定現場檢查計劃
一是整合全市環境執法資源。市生態環境局根據生態環境保護執法職責，圍繞全市生態環境執法中心工作，統籌全市生態環境保護任務和執法能力，妥善處理監管和執法的關系，科學制定全市年度執法計劃，為深入打好污染攻堅戰提供堅實的執法保障。
二是強化現場檢查計劃制度。各區環境執法大隊依據法定職責，結合自身執法人員、裝備和經費保障等情況，制定月度現場檢查計劃，定期報送市環境執法總隊備案，并將月度檢查計劃、檢查結果向社會公開。
（四）完善執法檢查制度，配合建立相關制度
一是健全“雙隨機、一公開”制度。市、區生態環境局健全以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的監管機制。市、區環境執法機構按照“雙隨機、一公開”制度的要求，落實現場檢查計劃，持續完善檢查對象名錄庫和檢查人員名錄庫。按照“抓大促小”的要求，結合監督執法正面清單制度，推進分類分級執法，細化污染源監管。
二是配合相關部門建立聯合檢查制度。市、區生態環境局按照國務院印發的《關于在市場監管領域全面推行部門聯合“雙隨機一公開”監管的意見》（國發〔2019〕5號），結合《上海市市場監管領域部門聯合抽查事項清單》（滬市監信用〔2020〕604號），配合市場監管等部門建立“雙隨機，一公開”聯合檢查制度，科學實施抽查。
（五）深化正面清單制度，細化減免處罰措施
一是完善執法正面清單制度。市生態環境局結合環境信用體系建設，建立實施常態化監督執法正面清單管理制度，優先將治污水平高、環境管理規范的企業納入正面清單，明確嚴格的清單編制、審定、公開程序，并實施動態調整。對正面清單內的企業，原則上只開展非現場監管，在一定時期內免除現場檢查。
二是細化不予行政處罰措施。根據新修訂的《行政處罰法》及本市《生態環境輕微違法違規行為免罰清單》（滬環規〔2020〕2號）的規定，市、區生態環境局對主動報告、妥善處置、未造成污染后果的，依法不予處罰。對現場發現的違法排污行為，未造成或者可能造成嚴重污染環境的，審慎采取查封扣押、限產停產等措施。
（六）推行非現場監管方式，體現差異化監管措施
一是建立非現場檢查規范。市生態環境局根據生態環境部推行非現場監管的要求，建立非現場監管程序規則，明確非現場檢查的對象、情形、內容、方式、流程、責任等要求，并將其作為現場檢查的重要補充，成為今后日常執法檢查的重要方式之一。
二是拓展非現場檢查手段。市、區環境執法機構應當依托在線監控數據，強化對重點排污企業在線監控數據異常的遠程監控。推行視頻監管、走航監測、無人機監督、用電監控等科技手段，利用大數據采集分析，結合核查相關審批、許可及企業申報的資料，研判企業守法情況，啟動執法檢查機制，助力精準執法。
三是強化在線監測數據應用。根據《上海市污染源自動監控設施運行監管和自動監測數據執法應用的規定》（滬環規〔2019〕14號），市、區環境監測機構應當對在線監測超標數據出具超標數據審核報告，并將審核報告移送環境執法機構。環境執法機構收到審核報告后，七日內立案，開展現場檢查，依法查處污染物超標案件。
（七）強化區域交叉檢查，組織開展監督幫扶
一是推進長三角一體化建設。市、區生態環境局推進長三角生態環境標準、監測和執法“三統一”建設，在區域及其跨界毗鄰地區開展機動車等重點領域生態環境聯合執法檢查。上海與江、浙、皖生態環境部門共同完善長三角生態環境行政處罰裁量基準，探索一體化示范區生態環境執法互認機制。建立健全區域間重大案件會商、聯合掛牌督辦和聯合打擊制度，嚴查跨區域環境違法犯罪行為。
二是強化區域交叉執法檢查。市環境執法總隊根據生態環境保護重點任務，突出的區域性、流域性、行業性生態環境問題，以交叉檢查的方式，統籌調度區域內執法力量，定期組織開展監督幫扶，建立相關工作制度。按照屬地管理的原則，市、區環境執法機構檢查發現的環境問題，原則上由屬地生態環境局查處，并督促整改到位。
（八）建立專案查辦制度，確保依法履職盡責
一是依據職責開展專案查辦。市生態環境局及市環境執法總隊加強對違法情節嚴重、社會影響惡劣、污染后果嚴重、涉案人員較多等重大案件的指導、監督、協調和查處工作；區生態環境局及區環境執法大隊負責對轄區內重大案件的查辦工作。重大案件涉及其他部門的，可以采取部門聯合執法、聯合掛牌督辦等方式辦理。
二是完善專案查辦長效機制。發生重大案件的，案發地環境執法大隊，應當在案發12小時內向市環境執法總隊報告，并在每年12月31日前，向市環境執法總隊報告本轄區內重大案件的辦理情況。區環境執法大隊辦理的重大案件可以提請市環境執法總隊督辦。市環境執法總隊對區環境執法大隊提請的重大案件進行督辦，必要時可以直接查處。
三是提供專案查辦相關保障。對重大案件的查辦，應當配備精干執法力量，成立專案組，保障辦案經費，調配取證設備（設施）。對社會影響大、技術性強、法律關系復雜的重大案件，在依法行政的前提下，綜合考量社會的穩定性、輿論的導向性等因素，充分發揮專家和法律工作者的作用，為給環境違法案件的查辦提供技術和法律支撐。
（九）強化執法監測聯動，放大環境執法效能
一是完善執法監測聯動機制。市、區生態環境局建立環境執法、監測機構聯合行動、聯合培訓等機制。各區環境執法大隊應當按照任務要求聯合區環境監測站對揚塵及污染源在線監測設備、排污單位自行監測、生態環境監測社會化服務機構監測活動進行檢查，必要時開展專項聯合執法檢查，查處監測機構移交的違法線索，嚴厲打擊弄虛作假行為。
二是推動執法監測計劃的落實。市、區環境監測機構將執法監測經費納入執法工作預算，配合執法機構開展專項檢查和“雙隨機”抽查。市、區環境執法和監測機構加強協調溝通，結合排污單位自測不規范、在線監測運行不正常、污染物排放超標或污染投訴等情況，開展執法和監測，落實執法監測計劃。
三是探索社會監測力量的參與。根據《上海市生態環境監測社會化服務機構管理辦法》（滬環規〔2020〕9號）等規定，市、區生態環境局對社會化服務機構實施全程監管，強化對社會化服務機構監測活動的監管。通過信用評價對社會化服務機構實行分級分類管理，充分發揮市場機制作用，鼓勵有資質、守規則、信用好的社會化服務機構參與執法監測工作。
（十）健全部門協調機制，強化部門執法聯動
一是厘清行業部門執法職責。市、區生態環境局厘清與海警、水務、農業農村、市容綠化、規劃資源、市場監管、城市管理等相關部門的職責邊界，推動相互銜接的機制，建立生態環境問題線索通報反饋和信息共享機制，形成邊界清晰的執法職責體系，實現行業監管責任與綜合執法責任依法區分、有效銜接。
二是查辦行業部門移交案件。市、區生態環境局繼續加強與公安、交通、市容等部門的聯合執法檢查，建立健全情況通報、問題互商、案件移送等機制。對行業管理部門移送的屬于生態環境保護綜合行政執法職責范圍的案件，市、區生態環境局要依據《行政處罰法》相關規定，及時啟動立案程序，依法查處移交的環境違法案件。
（十一）強化兩法銜接機制，加強行刑交流借鑒
一是繼續完善行刑銜接制度。市、區生態環境局貫徹落實《上海市生態環境保護行政執法與刑事司法銜接工作規定》（滬環保法〔2017〕420號），完善信息共享、案情通報、證據銜接、案件移送等機制，聯合制定線索通報、提前介入、涉案物品保管和委托鑒定等程序，推動解決法律適用爭議和執法實踐中的難點問題。
二是加大行政與刑事司法交流。市、區生態環境局加大與公安機關、檢察機關和審判機關聯合培訓力度，加強“以案釋法”和交流借鑒活動。市公安機關和市生態環境局研究修訂《上海市生態環境保護行政執法與刑事司法銜接工作規定》，市檢察院完善“兩法”銜接信息平臺，擴大參與的主體，增設預判、分析、咨詢等信息功能。
三是做好生態環境損害賠償。完善生態環境損害賠償與環境行政執法銜接機制，明確執法檢查中發現生態環境損害賠償案件的啟動條件、銜接程序、證據規則等，完善生態環境損害賠償案件線索發現機制；探索行政責任與生態環境損害賠償責任的銜接，將賠償義務人落實生態環境修復責任作為行政處罰裁量的考量要素，引導義務人自主修復環境，落實“應賠盡賠”工作要求。
（十二）積極鼓勵公眾參與，完善舉報獎勵制度
一是重新修訂舉報獎勵辦法。2021年，市生態環境局修訂《上海市環境違法行為舉報獎勵辦法》。辦法明確實施有獎舉報的獎勵條件、優化有獎舉報的獎勵流程，科學劃定有獎舉報的獎勵標準，提高有獎舉報的獎勵金額。
二是重獎企業內部舉報行為。辦法進一步鼓勵企業內部有獎舉報，對現場檢查難以發現的環境違法行為，通過企業內部知情依法查處的，按照不同獎勵檔次的最高限額予以獎勵，加強生態環境違法行為的社會監督。
（十三）健全輔助執法機制，提升環境執法能力
一是推廣輔助執法先進經驗。市、區生態環境局借鑒閔行、金山、寶山等區生態環境局引入第三方環保服務機構的做法，開展污染源輔助執法，緩解環境執法資源及專業技能不足的狀況。同時，深化完善本市政府購買社會化服務管理機制，規范對第三方機構從業行為的管理，確保政府購買服務有序開展。
二是拓展專業技術用于執法。市、區生態環境局發揮科研院校、社會環保機構環保專業特長，開展污染源排查、污染防治設施運行評估、整改措施跟蹤等工作。利用衛星遙感、電子眼、大數據分析等技術手段，重點排查危險廢物違法傾倒、填埋、堆放等行為，為精準發現生態環境違法問題提供技術支持。
三是加強環境執法智庫建設。市、區生態環境局挖掘本地區技術、法律等方面人才，建立分門別類的執法智庫，提升環境執法軟實力。聘請技術專家參與生產鏈長、工藝復雜企業的現場檢查，提高現場檢查質量。邀請法律專家，為重大、疑難案件會診把脈，提高案件辦理的實際效果。
（十四）推行執法公示制度，嚴格約束執法行為
一是主動公示環境執法信息。按照“誰執法、誰公示”的原則，市、區環境執法機構要以官方網站為主體，以“兩微”平臺等渠道為補充，及時、準確向社會公開生態環境現場檢查、行政處罰、強制措施全過程的程序及其工作要求，接受社會監督，規范執法行為。
二是完整環境執法公示內容。市、區環境執法機構要公開環境執法主體、職責、依據、程序以及“雙隨機、一公開”等監管事項。事前應當公開檢查計劃；事中檢查時執法人員應當主動出示證件，亮明身份，告知來意；事后及時公開行政執法決定。
三是規范公示環境執法信息。市、區環境執法機構應當明確公示的內容、標準、格式，規范公示內容的采集、審核、發布、更正及撤除程序。市生態環境局對不按要求公示、選擇性公示、更新維護不及時的，加強考核并追究責任。
（十五）強化移動平臺建設，落實執法全程記錄
一是發揮移動執法平臺作用。市生態環境局制定《上海市生態環境行政執法全過程記錄管理辦法》，依托移動執法系統，落實執法全過程記錄，并通過文字、音像等記錄形式對案件立案、查處、送達等環節進行全程記錄，全面系統歸檔保存，便于做到可回溯管理。
二是完善移動執法平臺建設。市生態環境局在原有移動執法系統基礎上，完成對系統的功能升級改造，構建全市統一的移動執法系統，實現“一級部署，二級應用”，實現與生態環境部移動執法平臺、國家“互聯網+監管”平臺、排污許可證證后監管系統的數據對接，提升本市執法大數據的應用程度。
三是執法檢查做到閉環留痕。全市生態環境執法工作力爭做到全員、全業務、全流程使用移動執法系統，執法人員全部配備、使用執法記錄儀，并利用無人機、攝像機等設備（設施），對現場檢查和案件辦理全過程做到實時留痕、全過程記錄。
（十六）堅持罰過相當原則，規范自由裁量行為
一是確保環境執法公正公平。市、區環境執法機構對發現的生態環境違法行為，應當全面收集違法證據，嚴格執行《上海市生態環境行政處罰裁量基準規定》（滬環規〔2020〕4號），對照違法行為的性質、危害大小和情節輕重等行政處罰裁量要素，區分違法行為人從重和從輕的不同情形，科學裁量處罰金額，做到行政處罰的統一性、合理性和規范性。
二是開發自由裁量信息系統。市生態環境局繼續推動本市行政處罰自由裁量系統開發和運用，將上海市生態環境行政處罰裁量表設定的裁量因素，嵌入生態環境執法信息化系統。處罰環境違法行為時，輸入違法案件裁量要素設定的分值，計算出相應的罰款金額，實現自由裁量電子化。
（十七）完善案件指導制度，提高案件查辦能力
一是發揮典型案件示范作用。各區生態環境局每月上報本區環境違法案件的查處情況，市生態環境局定期對全市行政處罰案件進行分析、總結，通過生態環境信息平臺進行發布。市、區生態環境局建立案例發布的審核制度，確保典型案件引導、糾偏和宣傳的效果。
二是突出“以案為鑒”宣傳效果。市生態環境局每年對本市作出的行政處罰案件進行抽查，從案件的合法性、合理性、規范性和統一性等方面，查找案件查處中存在的問題。
三是不斷提升案件查辦水平。市、區環境執法機構從執法方式創新、執法程序規范、文書說理明晰等方面，評比優秀案件，并通過“以案釋法”、“雙周講學評”等形式，組織執法人員學習。對典型案件總結中發現的問題，采用“一月一改”的形式，要求相關環境執法機構對標改正。
（十八）健全執法普法制度，強化企業守法自律
一是認真履行普及法律義務。市、區環境執法機構在現場檢查、案件審理、作出處罰等環節，加強對當事人的“說理”，特別是在案件陳述、聽證階段，對當事人提出的質疑，執法人員要依據事實和法律，做出及時、全面、準確地回應。市、區生態環境局要組織重點企業及時開展新法的宣貫活動，引導企業做到知法、守法。
二是加大企業執法幫扶力度。市、區環境執法機構要正確處理嚴格執法和幫扶指導的關系。在日常執法過程中，收集、匯總、研判區域內典型行業或者存在的普遍性環境問題，對發現的違法風險或者安全隱患，及時向企業指出，要求其加強防范、及時整改。各區生態環境局根據轄區內產業特點、污染防治等情況，注重對區內分流知識薄弱的中小企業的執法幫扶，有條不紊地開展企業守法培訓。
四、 保障措施
（一）加強組織領導，強化責任落實
市、區生態環境局要充分認識推進優化生態環境執法方式提高執法效能對深入污染防治攻堅戰的重要性，將該項工作納入重要議事日程，周密制定實施方案，細化分解任務，明確時間節點，層層壓實責任，加強統籌協調，確保落實落地。市生態環境局開展優化生態環境執法方式提高執法效能的培訓，加強對各區落實該項工作的指導和監督。
（二）完善工作機制，注重統籌協調
優化生態環境保護執法方式提高執法效能所涉范圍涵蓋生態環境行政執法的各個方面，內容多、時間緊、任務重，市、區生態環境局成立專項工作組，由分管副局長擔任組長；市生態環境局執法處為牽頭部門，市生態環境局相關處室和單位為工作組成員按職責完成相關任務；各區生態環境局及相關單位配合開展相關工作。
（三）有序有力推進，確保落實生效
各區生態環境局應當結合本部門實際細化落實，每年年底前，總結上報落實意見的進展情況。市生態環境局持續匯總各區在優化生態環境執法方式、提高執法效能方面的亮點成效及典型案例，定期組織宣傳報道，促進經驗交流，并將其作為執法大練兵和執法績效評估的重要內容。
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